ترشيد الدعم الحكومي لمستحقيه في العراق

ترشيد الدعم الحكومي لمستحقيه في العراق

ماجد عبد الحميد

بداية لا بد من تحديد هوية النظام الاقتصادي في العراق ما بعد التغيير في 2003 لان ما سبق ذلك التاريخ معروف لدى الجميع ان الهوية الاقتصادية كانت نظريا اشتراكية و واقعيا مضطربة و غير محددة , ان افضل ما يمكن ان نبدا به للبحث عن هوية النظام الاقتصادي العراقي هو الدستور العراقي النافذ (دستور 2005) حيث من المعروف ان دساتير الدول عادة تحوي الثوابت التي ارتضى الشعب لنفسه الالتزام بها و بالتالي الزم سلطاته المختلفة ان تخطط و تنفذ سياساتها و برامجها في حدود تلك الثوابت ,

فما الذي نجده في الدستور يشير الى هوية النظام الاقتصادي في العراق ما بعد 2003 ؟ , بالإطلاع على الدستور سوف نجد الاتي :

 لم يذكر في الدستور على وجه التحديد النظام الاقتصادي او الهوية الاقتصادية للدولة العراقية الجديدة بل اكتفى المشرع بالتطرق في مادة واحدة هي المادة (25) بالنص على موضوع الاصلاح الاقتصادي وكما يلي ( تكفل الدولة اصلاح الاقتصاد العراقي وفق اسسٍ اقتصاديةٍ حديثة وبما يضمن استثمار كامل موارده، وتنويع مصادره، وتشجيع القطاع الخاص وتنميته. ) ومن هذا النص اليتيم نستنتج ان ارادة المشرع تنصرف الى نظام اقتصادي حر يعتمد على النشاط الخاص و ليس نظاما اقتصاديا يعتمد على القطاع العام او الاشتراكي كما كان سائدا في العراق قبل 2003 و لكن هذا الاستنتاج قابل للنقاش و التأويل ما دام النص غير واضح و غير قاطع.

لو اردنا الموضوعية و تسألنا هل من واجب الدساتير في الدول الديمقراطية ان تحدد بشكل قاطع و واضح الهوية الاقتصادية للدولة ؟ للإجابة على هذا السؤال لا بد من الاطلاع على دساتير عدد من الدول الديمقراطية و منها الدستور الفرنسي على سبيل المثال فالمادة الثانية من الدستور تنص على أن فرنسا جمهورية اجتماعية . وهذا النص لا يشير إلى أى نظام اقتصادى , فالجمهورية الفرنسية ليست دولة اشتراكية socialiste وإنما هى دولة اجتماعية social , وأن الأسس الاجتماعية لهذه الدولة وردت فى إعلان حقوق الإنسان والمواطن الصادر فى 1789 ومقدمة دستور 1946 التى تكرس الحقوق الاقتصادية والاجتماعية الضرورية للعصر  .

      وأما المادة 11 من الدستور ، وفقاً للتعديل الدستورى فى 4 أغسطس 1995 ، فإنها تجيز أن يكون الاستفتاء على كل مشروع قانون " يتناول أى إصلاحات خاصة بالسياسة الاقتصادية والاجتماعية للأمة ، والمرافق العامة التى تسهم فيها "  .

     وأخيراً ، فإن المادة 70 من الدستور توجب أن يعرض على المجلس الاقتصادى والاجتماعى " أية خطة أو مشروع قانون للتخطيط يكون له صفة اقتصادية أو اجتماعية " وذلك لإبداء الرأى   .

     وليست نصوص دستور 1958 هى التى تتميز وحدها بالحياد فى مجال السياسة الاقتصادية ، وإنما تتميز أيضاً بهذا الحياد الوثائق الدستورية الأخرى .

اما في ألمانيا الاتحادية فقد رفضت المحكمة الدستورية الاتحادية الرأى القائل بأن الاقتصاد القائم على حرية المشروعات يعد من الضمانات التى قررها القانون الأساسى ، وقضت بأن واضعى الدستور لم يحددوا نظامًا معيناً . كما أن الدستور الهولندى لم يحدد المبادئ العامة التى تحكم النظام الاقتصادى . وفى بلجيكا لا يعترف القانون بالقيمة الدستورية لحرية التجارة والصناعة . أما فى المملكة المتحدة ، فإنه من المعلوم أنه لا توجد قيود على سيادة البرلمان  (1).

اذا الدستور العراقي كما العديد من الدساتير الاخرى في الدول الديمقراطية لم يحدد الهوية الاقتصادية للدولة بل ترك الامر الى المشرع لتحديد السياسة الاقتصادية من خلال القوانين التي يصدرها وهذا يتيح هامشا جيدا من الحرية لوضع الحلول المناسبة لكل مرحلة زمنية وحسب خصوصيتها و حسب مشاكلها الاقتصادية.

ولكن هل فعلا كان المشرع العراقي او السلطة التنفيذية يتمتعون بالحرية في التشريع و التنفيذ الاقتصاديين ؟

بالتأكيد كلا , حيث كان هناك عنصر اخر ضاغط على القرارات التي يمكن ان تتخذها مختلف الجهات وهذا العنصر هو البنك الدولي و مجموعته التي اسهمت و بشكل مباشر في مجريات المفاوضات في (نادي باريس) بعد التغيير في 2003 و التي افضت الى تخفيض اكثر من 80% من مديونية العراق الدولية التي ورثها النظام الجديد من النظام السابق, منح الاعفاء للعراق حسب شروط معينة فرضها البنك الدولي منها تعديل السياسات الاقتصادية للحكومة العراقية حسب تصورات محددة اهمها رفع الدعم عن كثير من السلع و الخدمات و كذلك خصخصة القطاع العام من خلال بيع المؤسسات الحكومية و فتح السوق العراقية امام السلع و الخدمات الاجنبية , هذه الحزمة من الاجراءات الاقتصادية التي عادة ما يفرضها البنك الدولي على الدول التي تعاني من متاعب اقتصادية و تستنجد به للمساعدة تسبب في حالة تنفيذها بسرعة و بدون مراعاة لوضع البلد الاقتصادي و المصاعب التي يعاني منها الشعب و الموراد المتاحة و الامكانيات الاقتصادية قد يسبب التنفيذ السريع (صدمة) اقتصادية تؤثر على الحالة المعاشية و الاجتماعية لغالبية افراد الشعب و قد تكون هذه الصدمة مؤلمة و ينتج عنها تزايد عدد الفقراء و تناقص في اعداد الطبقة المتوسطة التي هي المحرك الاول لاي نهضة اقتصادية في أي بلد , ولكن قد تكون هذه الصدمة ضرورية لعودة مسار الاقتصاد في الدول التي تعاني من المشاكل الى الطريق الصحيح و ابتعادها عن الاسباب التي ادت بها الى الاخفاقات الاقتصادية. اذا يجب على المشرع و الحكومة في العراق العمل بتوازن بين هامش الحرية المتاح دستوريا و بين الاستحقاق الدولي بما يجنب الشعب العراقي أي نتائج اقتصادية غير مرغوبة.

الاسس الدستورية للدعم الحكومي

تضمن الفصل الاول من الباب الثاني في الدستور ( الفرع الثاني : الحقوق الاقتصادية و الاجتماعية و الثقافية) خمسة عشر مادة دستورية (من 22 الى 36) , المواد الاكثر مساسا بموضوع الدعم الحكومي هي المواد (30) و (31) و التي تنص على الاتي :

المادة (30):
  أولاً :ـ تكفل الدولة للفرد وللأسرة ـ وبخاصة الطفل والمرأة  ـ الضمان الاجتماعي والصحي، والمقومات الأساسية للعيش في حياةٍ حرةٍ كريمة، تؤمن لهم الدخل المناسب، والسكن الملائم. 
ثانياً :ـ تكفل الدولة الضمان الاجتماعي والصحي للعراقيين في حال الشيخوخة أو المرض أو العجز عن العمل أو التشرد أو اليتم أو البطالة، وتعمل على وقايتهم من الجهل والخوف والفاقة، وتوفر لهم السكن والمناهج الخاصة لتأهيلهم والعناية بهم ، وينظم ذلك بقانون .
المادة (31):
  اولاً :ـ لكل عراقي الحق في الرعاية الصحية، وتعنى الدولة بالصحة العامة، وتكفل وسائل الوقاية والعلاج بإنشاء مختلف أنواع المستشفيات والمؤسسات الصحية.
ثانياً :ـ للأفراد والهيئات إنشاء مستشفياتٍ أو مستوصفاتٍ أو دور علاجٍ خاصة، وبإشرافٍ من الدولة، وينظم ذلك بقانون.

علما ان باقي المواد في هذا الفصل و في غيره من الفصول تتحدث عن دعم الدولة لكثير من القطاعات و الفعاليات الاخرى التي في مجملها تشكل بيئة متكاملة للاستثمار في الانسان حتى يكون قادرا على الانتاج و المساهمة بنصيبه في دعم الاقتصاد العراقي.

لقد الزم الدستور الحكومة بتوفير الدعم للأفراد (مواطنين و غيرهم) في العراق حتى يتمكنوا من العيش حياة حرة و كريمة و تامين الدخل المناسب و السكن الملائم , هذا هو الاساس الدستوري الذي بنيت عليه سياسة الدعم الحكومي للفقراء و لغيرهم و هو الزام لا يمكن التهرب منه بل هو اشمل و اوسع من كل دعم يقدم اليوم من قبل الحكومة الى الافراد و الاسر في العراق و هو بالتالي غاية لم تدرك بعد و يحمل الحكومة مسؤولية كبيرة يجب ان تفكر فيها و تتحسب لها.

من اشكال الدعم الذي تقدمه الحكومة الان البطاقة التموينية و هي توفر الحد الادنى من الطعام للافراد و لكنها بحاجة الى دراسة اكثر.

الدعم و الموازنة العامة للدولة

تمثل الموازنة العامة للدولة الوثيقة الرسمية التي تدرج فيها النفقات المخطط انفاقها خلال السنة المالية المقبلة و كذلك الايرادات التي تغطي هذه النفقات وهي تعد من قبل السلطة التنفيذية  وتصدر بقانون من السلطة التشريعية حتى تكتسب الصفة الملزمة و الشرعية.

على الحكومة دراسة الامكانيات و تحديد الاولويات التي تراها و تضع المقاربات و تجتهد في صياغة الحلول لتوفير الدعم الذي نص عليه الدستور في مواده سابقة الذكر, كل هذه الامور يتمخض عنها الموازنة العامة و التي هي في الحقيقة جزء من اجزاء تشكل بمجملها التصور او الرؤية التي تسيير من خلالها الحكومة النظام الاقتصادي للبلد , اذا لا بد من وجود رؤية شاملة لدى من يقوم بصياغة و اعداد الموازنة العامة بحيث تتكامل هذه الموازنة مع الموازنات السابقة و اللاحقة على شكل سياسة اقتصادية متكاملة تترجم الى برامج زمنية متعددة و متواصلة حتى يستطيع المخطط الوصول الى اعلى انجاز ممكن لتطبيق رؤيته الاقتصادية.

من المعروف ان الحكومات تحاول و بشتى الوسائل تنويع مصادر الايرادات لتمويل الموازنة العامة و تعتمد عادة على الضرائب التي تفرضها على مصادر الدخل المختلفة و كذلك تحاول الحكومات تخفيض النفقات قدر الممكن لان الواقع العملي يؤكد على ان نفقات الحكومات اليوم اصبحت اكبر من ايراداتها لتدخل الحكومة المبرر في الكثير من النشاطات وتقديمها الكثير من الخدمات المجانية للافراد لتطور الفكر الاقتصادي و لتوسع الحاجات العامة و كذلك لتطور الفكر الديمقراطية و حقوق الانسان لدى المجتمعات الحديثة الذي ينعكس على طريقة ادارة الدولة و المال العام , ان حجر الزاوية في كل هذا النشاط الاقتصادي للدول هو المواطن نفسه فهو الممول الاول للموازنات العامة من خلال ما يساهم فيه من ايرادات على شكل ضرائب و رسوم و غيرها من اشكال الجباية التي تتقاضها الحكومات من الافراد وهم على قناعة ان مصير هذه الاموال سيكون في النهاية لفائدتهم من خلال السلع و الخدمات التي توفرها الحكومات لهم , وهنا تلعب الحكومة دور المستثمر او المنظم لهذه الدورة الاقتصادية الكبيرة التي تعتمد على ثروة الافراد انفسهم و التي تحركها الحكومات و تشرف على انتقالها بشكل يضمن بقائها في التداول و النمو المستمر.

في العراق لا توجد مثل هذه العملية التي تحدثنا عنها بل يوجد حاليا الحكومة التي هي صاحبة الثروة الممثلة في في النفط و الغاز و هي التي تنفق على الافراد من مبيعات هذه الثروات و اذا حدثت أي مشكلة في تدفق هذا التمويل الحكومي المستمر للافراد سوف تتأثر كل الحالة الاقتصادية للبلد و بسرعة. هناك عدد من العوامل التي ادت الى وصول العراق الى هذه الحالة الاقتصادية غير الطبيعية منها:

1-  السياسة الاقتصادية غير العلمية و غير السليمة منذ عام 1958 حيث تحول العراق الى الاقتصاد الموجه و بدء الاعتماد تدريجيا على ايرادات النفط و اهمال باقي القطاعات الاقتصادية التي كانت فاعلة قبل ذلك التاريخ.

2-     الحروب الكثيرة التي كلفت الاقتصاد العراقي الكثير و دمرت الثروة البشرية تقنيا و نفسيا.

3-     الحصار الاقتصادي الذي عانى منه العراق و الذي فكك البقية الباقية من البنية الاقتصادية.

4-     عدم وجود رؤية اقتصادية او برامج محددة للنهوض الاقتصادي ما بعد 2003 .

هذه بعض الاسباب التي سببت و ما زالت تسبب الخلل الاقتصادي في العراق و التي يمكن معالجتها في حالة توفر الارادة و الرؤية الواضحة لدى السلطتين التشريعية و التنفيذية.

يمكن اليوم دراسة الحالة الاقتصادية في العراق و الخروج بالنتائج التالية:

1-  توقف و شلل شبه تام لكل القطاعات الاقتصادية باستثناء قطاع الصناعات الاستخراجية و بالتحديد النفط و الغاز الذي يمثل الممول الاكبر للموازنة العامة و هو الذي يدفع مؤشر النمو الاقتصادي للعراق و هو نمو غير طبيعي و لا يمثل حقيقة الاقتصاد العراقي.

2-  انفاق النسبة الاكبر من الموازنة العامة للدولة على الرواتب و الاجور وباقي ابواب الموازنة التشغيلية التي تحاول كل البلدان تخفيضها و نحن في العراق نسير باتجاه التوسع فيها سنويا لتلبية الحاجة و الطلب المتزايد للوظائف وفرص العمل و التي من المفترض ان يقوم القطاع الخاص بتوفيرها من خلال النشاطات الاقتصادية المختلفة و لكن بسبب توقف النشاط الخاص عن النمو بل اصابته بحالة من شبه الشلل التام اصبح على الحكومة مسؤولية توفير البديل وهي (أي الحكومة) لم تحاول انعاش القطاع الخاص و وضع الخطط و البرامج لمساعدته على النهوض ليقوم بواجباته بل رضخت و استسهلت ان تقوم هي بملء الفراغ لانها ترى الايرادات النفطية الضخمة توفر لها الامكانية لهذا الحل السهل و الذي في حقيقته غير كافي و يسبب من المشاكل اكثر مما يحل.

3-  في خضم محاولة الحكومة لعب دور البديل للقطاع الخاص اصبحت تعاني من صعوبات كبيرة اثرت على قدرتها في توفير الدعم الذي الزمها به الدستور في مواده (30) و (31) و التي ذكرناها سابقا و هنا برزت مشاكل كثيرة كان من الممكن التخلص منها لو ان القطاع الخاص قام بدوره الطبيعي و لتفرغت الدولة لاداء واجبها في توجيه الدعم الكافي لمن يستحقه فعلا, اليوم نستطيع القول ان الوظائف التي توفرها الحكومة و النفقات التشغيلية الضخمة بل و نسبة كبيرة من النفقات الاستثمارية ايضا تعمل كانها نفقات دعم للافراد و ليست استحقاقات نظير عمل حقيقي , فكثير بل اكثر الموظفين اليوم لا يؤدون عمل فعلي و اعدادهم في تضخم متزايد و الهدف من تعينهم في وظائفهم هو توفير دخل ثابت و مستمر لهم و لتخفيف السخط الذي يمكن ان يحدث في حالة عدم حصولهم على وظائف.

بعد هذا الاستعراض لبعض النتائج التي يمكن الخروج بها من دراسة حالة الموازنة العامة و الاقتصاد العراقي بشكل عام لا بد لنا من التطرق الى بعض الخطوات الضرورية التي يجب اتخاذها لتصحيح الخلل في الموازنة العامة و كذلك الاقتصاد و بالتالي توجيه الدعم الحكومي الى مستحقيه و تخفيف الضغط على الموازنة و على الحكومة بشكل عام:

1-  توفير الطاقة الكهربائية التي اثر انقطاعها المستمر على اصحاب المشاريع الصغيرة و المهنيين و ادى الى ارتفاع تكاليف الانتاج في المشاريع الصغيرة و كذلك في قطاع الخدمات و التي توفر عادة اكثر من 70% من الوظائف و فرص العمل في الوضع الاقتصادي الاعتيادي.

2-  وضع برنامج زمني لفرض لمنع استيراد بعض السلع المستوردة خصوصا المنتجات الزراعية , على ان يتزامن هذا البرنامج مع توجيه الدعم المناسب و المدروس الى المنتجين الصغار بحيث يمكنهم من ملء الفراغ الذي يمكن ان يحدثه هذا المنع في السوق المحلية.

3-  وضع برنامج لفرض الرسوم الكمركية على مختلف السلع المستوردة بالاتفاق مع المنتجين المحليين بحيث تتوفر لهم فرصة معقولة و منصفة مقابل المنتجات المستوردة مع الحرص على تطبيق المواصفات النوعية المطلوبة في المنتجات العراقية.

4-  تطبيق مشروع (المقصلة القانونية) لإلغاء و تعديل التشريعات القديمة التي صدرت على وفق الرؤية الاشتراكية للاقتصاد العراقي و اصدار التشريعات الجديدة بما يتوافق و الرؤية الجديدة لاقتصاد السوق و تنشيط القطاع الخاص.

5-  الانتباه الى قضية مهمة و هي ايرادات النفط و الغاز و تقليل اعتماد الموازنة العامة عليها بشكل تدريجي لعدم امكانية ذلك دفعة واحدة لعدم وجود البديل, التقليل التدريجي مع نجاح سياسة الاصلاح الاقتصادي و تنشيط القطاع الخاص , و يمكن الاسترشاد بتجربة النرويج في ادراة ايرادات النفط التي استطاعت من خلالها التخلص من (لعنة النفط) و الحفاظ على نشاط و تنوع اقتصادها و كذلك الاستفادة من الايرادات النفطية كانها مستثمر مستقل لا يغطي اكثر من نسبة صغيرة من العجز في الموازنة العامة للدولة.

6-     تفعيل قانون الهيئة العامة للضريبة بشكل تدريجي و فعلي لتوفير ايرادات بديلة ممكنة لايرادات النفط.

هذه هي بعض النقاط المهمة في هذا المورد.

هناك أيضا بعض الاجراءات المهمة التي يجب تطبيقها لضمان وصول الدعم الحكومي الى مستحقيه و كذلك لضمان وصول حق الدولة وهو حق الشعب و الفقراء في اموال الاغنياء:

1-  يجب ان تهتم الحكومة في موضوع (البطاقة الذكية الموحدة) و الذي تأخر العراق فيها كثيرا مقارنة مع كل الدول الاخرى الفقيرة و الغنية والمتقدمة و المتخلفة, واكاد اجزم ان العراق الدولة الوحيدة في العالم الذي ما زال يعتمد على النظام الورقي القديم في توثيق و اصدار وثائق اثبات الشخصية وهو شيء مؤسف حقا و يسبب مشاكل كثيرة لا يمكن حصرها, و بخصوص موضوعنا هذا نحتاج الى نظام معلومات الكتروني لتوثيق الافراد يساعد السلطات المالية من جهة للمراقبة و التقييم لدخولهم المالية و من جهة اخرى يساعد الدوائر المعنية بتوجيه الدعم للمحتاجين منهم.

2-  يجب تخصيص حساب مصرفي واحد على الاقل لكل فرد بالغ في العراق يتم من خلاله اجراء كافة معاملاته المالية ليسهل حصرها و السيطرة عليها وبالتالي امكانية تقييم حالته المالية و مدى حاجته الى الدعم و كميته و طريقته.

3-  كما نحتاج الى اعادة صياغة قانون الرعاية الاجتماعية رقم (126) لسنة 1980 بما يتفق مع النقاط اعلاه و بما يتفق و احكام المواد الدستورية رقم (30) و (31) و بعد دراسة القوانين المشابهة في الدول المتقدمة في العالم و التي يشهد لها بالنجاح في ميدان الرعاية و الضمان الاجتماعي.

هذه بعض النقاط المهمة في هذا الاتجاه و التي لا بد منها لضمان نجاح سياسات الدعم و الضمان الاجتماعي.

  الهوامش:

(1) الدكتور محمد محمد عبد اللطيف , الدستور و المنافسة.